國道高速公路局服務區採最有利標經營績效報告
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壹、前言
高速公路服務區餐廳及零售店，自民國八十九年由「最高價決標」改採由廠商提出營運計畫，經評選委員選出最佳廠商經營，並依其所提營業額百分比收取特許費，即所謂之「最有利標（評選決標）」。此招標方式迄今實施已屆滿一年，為瞭解兩種不同招標方式之經營績效，特提出本報告。
貳、招標方式之變革
一、 最高價決標：
高速公路服務區餐廳及零售店原採自辦經營，民國六十九年起招商委託經營以來，均採以「營利導向」的特許費「最高價決標」方式辦理。歷經多年，經營廠商因需繳交龐大特許營業費，常基於不同動機與目的，設法鑽營制度之漏洞，以尋求其最大之獲利，因而產生諸如商品價格偏高、品質低劣、服務欠佳、管理人力不足等缺失，甚至造成營運績效不彰導致毀約，而以仲裁收場等情事發生，嚴重影響本局聲譽及政府形象。
二、 最有利標（評選決標）：
有鑑於時代環境變遷，民眾要求服務水準提高，本局為改善上述缺失，乃於八十六年委請專家學者評估檢討最高價決標方式及擬訂改進措施，咸認為服務區委託民間經營，應兼顧效率、公平及服務等功能，經就各種招標方式研析，爰建議採營運計畫書評審決標方式。本局據此建議擬訂改善服務區招標策略，歷經各相關單位多次協商研討招標文件後，參照政府採購法相關規定報奉交通部同意，採用改以「服務導向」的「最有利標」評選決標方式，於八十八年十一月一日辦理招標公告。
參、招標方式之評比
一、最高價決標：
(一) 作業方式
民國六十七年十月三十一日中山高速公路全線通車後，本局尚無辦理服務區餐飲及零售店委託經營經驗，為防止廠商暴利，造成用路人權益損失，乃先行自辦，俟經營規範模式確立後，於六十九年起陸續委託民間廠商經營，並採「最高價決標」方式辦理公開招標，亦即以特許費出價最高之廠商得標經營。 <
(二) 成效檢討
1. 產生搶標現象：
此種招標方式，投標廠商基於自身不同因素考量，或為取得經營據點及鞏固營運地位，或為公司股票上市上櫃，或純因報酬率估計錯誤，時有搶標情事發生。
2. 廠商營運困難：
國庫固然因最高價決標方式得到最大之特許費收入，但因廠商須繳交高額特許費，造成營運困難，廠商只有降低品質，提高售價以求能繼續維持營運。惟如此，旅客消費意願亦隨商品價格及品質成反比，廠商營業額亦相對降低減少獲利，導致虧損。
3. 損及用路人權益及政府形象：
業者將高額的特許費用轉嫁給用路人，致產生惡性循環；又因無利可圖而無意經營，致服務水準低落，影響用路人權益，為各界所嫌垢，影響政府形象。
二、最有利標（評選決標）：
(一) 作業方式
本局於八十八年，改採以「最有利標」評選決標方式辦理招標，此招標方式係兼顧取捨原有最高價決標及合理標方式的優點與缺失，並以「服務導向」為主軸，做最有利的整體規劃，設計了一套制度讓廠商得以事前提報營運計畫，得標後據以充分發揮營運效率與多樣化服務的功能，並與主管機關事前整體規劃與事後監督管理得以相互配合及落實執行，此一制度設計重點如后：
1. 遴聘學者專家、消費者代表等組成的評選委員會，依廠商投標所提報營運計畫書評選出最佳廠商來承攬經營，取代了以往出價最高者得標經營的方式。
2. 為營造良性競爭機制及避免形成獨佔壟斷，將各服務區自原分北、中、南區三標重新劃分為中壢與湖口標、泰安標、西螺標、新營標、仁德與關廟標、關西標、石碇標等七標公開辦理招標。
3. 為鼓勵廠商參與投標及促使得標廠商因設備成本之攤提降低，而願意增加對區站佈設之投資，爰將經營期限從原四年改為五年。(各廠商之總投資額至目前已超出一億八千五百萬元)
4. 為使廠商發揮其經營理念及活絡營運效果，賣場除大廳、停車場外，在不影響景觀及行車動線與安全下，開放由廠商依季節性及配合當地人文地理特性等規劃休憩或簡式賣點。
5. 為運用民間活力，甄選理想經營廠商，訂定廠商投標必須提報營運計畫書，內容計有營運組織、經驗與實績、經營方式與管理、人員素質與訓練、品質保證、服務策略、區站佈置、繳交月特許營業費、營運財務計畫等九項，各評分項目所佔權重則由評選委員會議議定。
6. 為對商品進、銷、存之有效控管，以達積極提升營運績效及消極防杜逃漏舞弊情事，要求廠商必須引進先進的科技管理POS銷售作業系統，以強化監督機制。
7. 基於服務區餐飲服務不可一日中斷，為避免得標廠商因故無法簽約或營運期間發生違約必須解約，中斷營運情事，因此經評選委員會議決議成立候補機制，每標除經評選第一名為得標廠商外，另取第二、三名為候補廠商。
8. 為確保營業處所之安全及食品衛生，避免造成用路人身體損傷或食品中毒等意外情事發生，延伸受害人索賠事件以致廠商財務困難而無法繼續營運，連帶影響本局形象起見，特別規定廠商每一服務區至少須投保新台幣二千四百萬元公共意外責任保險。
9. 為確保國家財產，避免因地震、火災等不可抗力之天然災害禍及服務區之建物設備造成損失，契約中亦特別規定廠商每一服務區至少應投保二千萬元之火險及地震險。
(二)成效檢討
1. 民眾滿意度提升：依據交通部統計處八十九年二月份交通部春節鐵、公路、海運、航空疏運服務品質滿意度網路調查統計結果，旅客對商品價格有六成以上感不滿意，而八十九年九月交通部施政措施滿意度調查，對商品價格等不滿意者已下降至三成。又據本局依照交通部相同規定的調查方式，在各區工程處每月辦理服務區滿意度調查，將用路人對各服務區之滿意度調查問項劃分成商品品質、商品售價、服務態度、商務服務、用餐環境、殘障設施、公廁清潔、景觀維護、路況查詢、公共設施標示等十大項，經調查結果，民眾滿意度均明顯呈現進步。以最近九十年三月份服務區對用路人所做問卷調查為例，關西服務區平均滿意度高達87.64分，泰安及西螺服務區亦分別達85.71分及85.51分，可謂普遍達到高度滿意，且呈現穩定進步之態勢。
各月份服務區民眾滿意度調查結果統計如圖一所示。
2. 服務品質提升：
在以服務為導向及人性化設施規劃下，各服務區服務品質均不斷提升，其中較顯著者計有：
(1) 服務親切化：
服務台除以往既有的一般性服務外，大部分廠商均設置網路查詢、傳真、影印、旅遊諮詢、代訂旅館等商務服務及提供輪椅等服務，且大部分均為免費，僅少數須收費。服務人員均受職前專業訓練，服務態度良好。此外各服務區大門均加裝電子報知器，甚有部分服務區於星期例假日實施“親善大使”制度，報以「歡迎光臨」及「謝謝光臨」，使旅客倍覺親切及溫馨，提升了服務區形象。
(2) 設施人性化：
各服務區均設有育嬰室及溫水設備，提供婦孺哺乳及換尿布。增設殘障廁所、殘障坡道並降低服務台高度以服務行動不便者。部分服務區設有醫療保健室及急救箱，提供旅客簡易的醫療設備。
(3) 商品多樣化：
多數服務區除一般便利商品外，售有知名拉麵、咖啡、地方特產等，提供旅客買的方便。
(4) 價格大眾化：
由於此種制度繳交合理的營運特許費，產生了廠商間良性的競爭機制，引導了商品價格的降低，間接亦促進了消費量的增長，經本局調查，商品售價較以往平均降幅達18%。
(5) 風格活潑化：
廠商為吸引來客數以提高營業額及利潤，均盡其所能將賣場大廳及休憩環境創造具有特色之不同風格，提供用路人活潑、舒適的休憩、用餐場所，讓人有耳目一新之感。
3. 最有利標實施後，商品價格較未採最有利標前降幅平均約達百分之十八，商品價格的降低，固然受益最大的是用路人，但相對的，亦帶動消費增加與營業額成長，本局特許費之收取亦隨之成長。 服務區於採最有利標招標後，廠商為了爭取最高的利潤，無不使出渾身解數設法提高營業額，除中壢因中正機場轉運旅客佔用車位致一般車旅無法停用，湖口南下入口處因線型影響致用路人容易錯過，以致其營業額為負5.39%；仁德因南二高部分通車後車輛分流及高屏大橋斷橋，與關廟的南二高尚未全線通車，車流量未定以致其營業額亦為負13.69%外，其餘均為上升，其中關西總平均高達73.09%，西螺亦上升29.76%，新營為8.49%，泰安為6.02%。經統計，89年4月至90年3月止服務區營業總額達150,821萬元，每月平均營業額為12,568萬元，較之未採最有利標前三年每月平均總額 10,961萬元高出15%。如廠商繼續努力，在高速公路全線完成拓寬後，營業額應能再予突破，從而基金之收入將能再提高。
89年4月至90年3月止營業總額及每月平均營業額如表一所示。
4. 節省政府經費支出：
廠商承諾負擔經費，至90年3月節省本局硬體設備費18,570萬元及每月276萬元之維護用人經費支出。廠商投資金額中，部分係建築物，如增加賣場面積、電扶梯、玻璃餐廳及景觀設備等，依合約規定該等設備於合約期滿後歸本局所有，相對的亦減少政府資本支出，並增加國有資產。所有服務區除石碇因國工局尚未移交及關廟尚未正式營運外，其餘各廠商均已於營運之服務區陸陸續續投資各項設備及裝潢，經估算，至90年3月止，廠商總投資額為18,570萬元，其中以泰安昇財麗禧4,600萬元為最高。
5. 精簡行政機關人力：
服務區由本局重新招標委外經營，除可精簡行政機關人力外，藉由民間較具效率的生產力亦可精減所需用的人力，且本局為有效督導提高服務效能，經由本局設計的督導委員會、廠商座談會、運用POS系統稽核等及外部滿意度調查、局長信箱、檢舉電話等各種督導管理機制，不但具公平、公正、公開之客觀性，且外聘委員可提供諮詢，引進新觀念，有利提昇服務品質，並達事半功倍之效果，不但精簡行政機關人力更可提高行政效率。
6. 經營效率提高：
由於整體規劃係以「服務導向」為主軸，並將整個服務區交由得標廠商充分發揮其營運創意與彈性運用，廠商為求最大利潤，必認真努力經營，提供各項為民服務工作，自然吸引客源，進而提昇經營效率。此可從大部分服務區每月營業額均提高證明之。此外，服務區引進先進的銷售點進銷存貨作業管理系統，簡稱POS系統，有助於增進管理督導人員之經營管理技能。
7. 促進社會公益：
為顧及企業與社會形象，部分廠商投標時，承諾辦理各項公益活動，提撥部分盈餘或營業額做為基金以回饋用路人，或與公益社團合作造福群眾等。
全線服務區採最有利標後，改以「服務導向」的經營，且將原分為四標辦理招標改分為七標，因廠商間之良性競爭，須增加服務人員，無形中亦創造了就業機會。
招標制度改進、廠商提供創新、良好的休憩環境、服務品質提高、民眾對政府施政滿意度提升等，在在均能改變民眾對政府觀感，提高政府形象。
肆、成本效益分析
從以上最高價決標及最有利標評選決標二種招標方式之成效檢討觀之，最有利標招標方式，所帶來的成效甚多，且能改進最高價決標方式所造成之缺失已如上述。
在最高價決標方式下，服務區營運環境之各項設施含硬體設備、裝潢、清潔景觀維護、服務人員費用、交通疏導等所需費用均必須由政府支出。廠商除必須繳交特許費外，僅負擔部分生財設備費。
最有利標則係將整個服務區場地及既有硬體設施，交由得標廠商充分發揮經營創意與營運規劃彈性運用，政府投資成本，除原有建物、場地、景觀及需增建之公共設施外，有關營運之各項投資，均由經營廠商負責。
高速公路服務區分佈北、中、南區，近年來因部分路段進行拓寬工程，為客觀估算各服務區營業額，以改變招標方式前三年(85、86、87)營業總額計算每月平均營業額，並作為計算營業額及特許費比率之基準數。其基準數值如表二所示。
一、 最有利標決標
廠商之成本包括繳交之特許費（本局收入增加）及各種投資費用（本局支出減少），均可視為本局之收益，茲分述如下：
(一) 每月特許費：
民國八十八年底，本局改採最有利標評選辦理招標後，得標廠商自八十九年一月十八日起陸續開始營業，至四月一日止，全線得標廠商除石碇及關廟因國工局尚未移交本局接管外，餘均加入營運服務行列，至本（九十）年三月，已屆滿一年。在此期間，廠商均依其營運計畫書自訂按營業額百分比繳交特許營業費，未達規定最低數額者則以該數額繳交。
經統計，各標平均每月繳交特許費數額及佔基準數比率如表二所示。
(二) 硬體及生財設備投資：
除開辦期投資佔總投資額大部分外，廠商將因場地及營業須要而採分期或汰舊換新等陸續之投資，由於現階段無法預計廠商於合約期限內全部之投資額度而將其分攤於五年內計算，故無法求得所佔基數之百分比。至90年3月止各廠商已投資金額總計為185,703,160元。
(三)
清潔景觀維護費：
五家廠商負擔每月合計1,839,700元。
(四)
服務台用人費：
全部廠商每月用人費合計925,000元。
(五) 回饋用路人基金：
關西新東陽公司每年提撥盈餘之5%作為交通安全宣導基金，西螺南仁湖公司及新營五目公司均以提撥營業額之1%作為回饋基金。截至90年3月，平均每月提撥基金合計418,509元。
(六) 假日臨時人員指揮交通：
高速公路各服務區每遇連續假期常車滿為患，為疏通車流，本局協請廠商提出假日交通管理計畫，部分廠商亦於八十九年度之經營期間即已實施請臨時人員或由其他部門調遣人力支援指揮交通之措施，此不但達到即時疏導及維持交通秩序之效率，間接亦減省政府警力之負擔。由於其為臨時性質而非常態性之支出，因此在廠商負擔統計表並未予列計。
(七) 商品售價平均降幅：
由於須考量商品品牌、品質、重量是否相同及營業額權重等因素，無法精確計算，因而對全線之總降幅度僅能以最有利標招標前、後各服務區廠商提供商品售價比較概估計算，總平均降幅約17.89﹪。
以上各項投資金額統計如表三所示。
二、最高價決標
最近一次招標泰安、西螺服務區及新營、仁德服務區為85年，中壢湖口服務區為86年，得標廠商每月應繳交特許費數額如表二所示。
(一) 終止合約：
由於經營廠商高價搶標，在需繳交高額特許費壓力下，經營中壢、湖口服務區之新東陽公司因營運困難而自動請求終止契約。而經營泰安、西螺及新營、仁德服務區之味全公司則不斷提高售價，經本局稽查，依合約規定罰款三次，仍無法改善而予以終止合約。
(二) 提付仲裁：
1. 本局為避免營業中斷而影響對用路人服務，乃依合約規定，要求該二家公司應繼續經營至新得標廠商接手經營為止，並依原得標金額繳交特許費。廠商認為該約定違反平等互惠原則，顯失公平，要求酌減特許費，本局基於合約規定及依法行政，未能答應其要求，該二家公司因而提起仲裁之訴。
2. 關西服務區得標經營廠商亦為味全公司，該公司為股票上市公司，為顧及形象且關西位處北二高，係新通車路段，尚無經營實績可循，故搶標情形，未如中山高嚴重，得標之特許營業費，影響營運成本亦不致太大，因而未提起仲裁。
(三) 仲裁結果：
1. 味全公司經營之泰安、西螺及新營、仁德服務區：每月特許營業費超過百分之六十五部分應返還該公司。
2. 新東陽公司經營之中壢、湖口服務區：自86年6月1日起每月特許營業費應減為518萬元整。
3. 仲裁後應繳交特許費金額如表二所示。
伍、 最有利標績效綜合評估：
1. 特許費限定在15-25％之間，原為防制廠商惡性競標，提高服務品質。但由另一角度分析，最高標合約原繳交金額佔三年平均營業額53％以上，仲裁後大幅降低，可見其不合理。另中壢、湖口係善意解約（事先告知），故仲裁降為24.68％，此與最有利標設定15-25％的高限不謀而合。泰安、西螺、新營、仁德均因提高售價被本局處以違約解約，故仲裁時降為35％左右，實隱含有依約予懲罰意義。
2. 依據前項成本效益分析比較，最高決標於未仲裁前廠商每月繳交特許費所佔比率為53.55%。仲裁後繳交特許費佔營業額24.68%及34.58%。其他硬體設備、裝潢、清潔景觀維護、服務用人費、交通疏導等費用必須由政府負擔。
3. 最有利標實施一年來，加總廠商負擔部分所佔比率為：平均每月繳交特許費19.40%、清潔及景觀維護經費1.68%、回饋用路人基金0.38%、服務台用人費0.84%、售價平均降幅17.89%，以上合計為40.19%。廠商投資硬體設備費18,570萬元部分，因可能陸續投資或汰舊換新，無法預估合約期內投資總額分攤於五年內計算，故未予計算百分比。
4. 最高價決標仲裁前，由於廠商繳交高額特許費，致使無法繼續營運而提出仲裁，因此仲裁後之特許費應屬較合理之繳交金額。以最有利標廠商負擔部分40.19%與最高價決標仲裁後之24.68%與34.58%相較，尚高出15.51%與5.61%，此外，更有節省硬體設備投資費及民眾滿意度提升的無形效益等，可見本局服務區招標經營採最有利標乃是較理想的招標方式。
最高價決標與最有利標每月收入與減少支出如表四所示。
5. 最高標決標與最有利標評選決標方式，從表面上看來，在特許營業費表面數字的收取方面，似乎最有利標較最高價決標方式為低，然僅以特許營業費收取的多寡來論定，並非客觀，已從前述綜合績效評估得證。此外，因最高價決標乃政府獨贏，用路人及廠商皆輸，政府施政旨在造福人民，如獨贏而賠上形象乃非真贏，三方皆贏才是真贏。如將此廠商與用路人獲利的部分計入評比，則更可凸顯此革新的招標制度所獲得的利益與績效。
陸、未來努力方向：
1. 本局為改善服務區經營廠商的招標制度，首創以「服務導向」的最有利標評選方式，已徹底改變高速公路各服務區經營績效。乙年以來，廠商營業額已平均提高百分之十五，而各服務區民眾滿意度調查總體成績已高達八十二分。惟改進服務乃永無止境，追求卓越係不可間歇，本局將賡續本著「人文關懷」、「鄉土融合」、「社會回饋」的理念，要求廠商的經營管理要落實到「創新服務」，不斷的求新求變，以塑造更具有新特色的高速公路服務區。
2. 此外，為配合知識經濟時代來臨，如何運用先進資訊科技，提升經營管理效能，以回應未來e世代的網路市場，將是本路未來發展的一大挑戰。故具有高速公路商務「實體通路」的服務區（收費站、交流站亦具有此本質）將是電子商務（e-com）的最佳「物流平台」，如何運用此實體通路的利基，轉型到與「流動通路」結合以切入本路的電子商務發展，將是未來大家共同努力的方向。